NotitiesNu Is Het Aan Ons
Eva Rovers
Het boek "Nu Is Het Aan Ons" van Herman Tjeenk Willink stelt dat politici vaak de oorzaken van crises negeren en roept op tot meer betrokkenheid van burgers in de democratie. Het benadrukt de waarde van burgerberaden, waar inwoners samen oplossingen bedenken voor maatschappelijke problemen, en pleit voor een overheid die openstaat voor hun input. De auteur betoogt dat echte democratie vereist dat iedereen invloed heeft op politieke besluitvorming.
'Kan de overheid crises aan?' vraagt minister van Staat Herman Tjeenk Willink dan ook in zijn recentste boek. Politici weigeren volgens hem te erkennen dat veel crises het gevolg zijn van politieke keuzes en hun eigen functioneren. Politici zijn te veel gericht op de eigen politieke werkelijkheid en 'de markt', waardoor de dagelijkse realiteit en burgers uit zicht zijn geraakt. (Page 13)
Hoe kunnen we politici bevrijden uit hun zelfgijzeling? Hoe zorgen we dat zij zich wél kunnen laten leiden door het gemeenschappelijk belang in plaats van door partijpolitieke belangen, de waan van de dag en lobbygroepen?
Politici zullen zichzelf niet aan de haren uit het moeras kunnen trekken. Daarom is het nu aan ons om ze daarbij te helpen, om de democratie democratisch te maken en om de grootste problemen van deze tijd te bestrijden. (Page 14)
Want inwoners zijn onafhankelijk, ze hoeven geen verkiezingen te winnen, hebben geen media-aandacht nodig, ze spreken niet namens een politieke partij en ze hebben geen achterban die ze gerust moeten stellen. Mede daardoor kunnen inwoners meer oog hebben voor het gemeenschappelijk belang en het belang van toekomstige generaties. (Page 14)
Steeds meer landen om ons heen laten inwoners meepraten en meebeslissen in een zogenaamd 'burgerberaad'. In zo'n burgerberaad buigt een gelote groep inwoners zich over een complex maatschappelijk probleem. Ze laten zich grondig informeren door experts en ervaringsdeskundigen en gaan met elkaar op zoek naar oplossingen die het gemeenschappelijk welzijn dienen. Dat doen ze door zich samen te 'beraden', of met een duur woord te 'delibereren’. Bij deze manier van overleg gaat het er niet om anderen te overtuigen van jouw mening, maar om te zoeken naar common ground en van daaruit oplossingen te bedenken. Geen debat dus, maar dialoog. Geen meningenoorlog, maar uitwisseling van waarden en perspectieven. (Page 15)
De belangrijkste voorwaarde: politici die burgers vertrouwen. Een overheid die nieuwsgierig is naar de kennis, ervaring, zorgen en behoeften van haar inwoners, en hun om hulp durft te vragen. Dat is pas 'een nieuwe bestuurscultuur'. (Page 16)
Nog meer hoop ik te laten zien dat de kennis en ervaring van burgers onmisbaar zijn voor het te lijf gaan van de grote problemen van deze eeuw. Dat bewustzijn moet niet alleen tot politici doordringen, maar ook tot burgers zelf. Veel mensen zijn gaan geloven dat onze macht niet verder reikt dan het stemhokje of onze portemonnee. Maar we zijn zo veel meer dan kiezer en consument. We zijn inwoners van een dorp, een stad, van een land, een planeet.
Het is aan ons om mee te denken, mee te praten en mee te beslissen over de toekomst. Zoals dat hoort in een echte democratie. Burgerberaden zijn essentieel voor een sterke democratie - een democratie die opgewassen is tegen complexe uitdagingen, omdat ze gedragen wordt door haar inwoners.
Zo kunnen we voorkomen dat crises leiden tot permanente verdeeldheid en apathie, en hebben we een sleutel in handen tot een hechtere, meer rechtvaardige samenleving en een leefbare aarde. Want dat is wat er op het spel staat. (Page 17)
Ondanks die gloeiende ambitie om innovatiewinnaar te zijn, maakt de Nederlandse overheid weinig werk van democratische innovatie. Het gevolg: polarisatie, ellenlange formaties, een verwrongen bestuurscultuur en politieke besluiten waar in de samenleving weinig begrip of steun voor is. Als dit soort haperingen te vaak voorkomen of te lang aanhouden, kunnen ze een systeem vertragen of zelfs platleggen. (Page 38)
Het Nederlandse besturingssysteem kan dus wel wat innovatie gebruiken. Sinds de eerste versie van 1848 is het systeem af en toe geüpdatet (zo mochten niet-rijke mannen vanaf 1917 ook stemmen en kregen vrouwen in 1919 kiesrecht), maar sindsdien zijn echt grote aanpassingen uitgebleven. Door dat gebrek aan innovatie sluit het verouderde besturingssysteem slecht aan bij de eisen van onze tijd - en nog minder bij die van de toekomst. Dat zorgt voor interne kwetsbaarheden die de democratie van binnenuit verzwakken. (Page 39)
[…] het zijn allemaal manieren voor inwoners om buiten verkiezingstijd zich te laten horen. Het zijn vormen van politieke betrokkenheid, maar dat is nog geen zeggenschap. van Hoeveel handtekeningen een petitie ook krijgt of hoeveel mensen ook deelnemen aan een demonstratie, het biedt geen garantie dat het onderwerp zelfs maar besproken wordt in de Kamer of gemeenteraad. En als het wel besproken wordt, zoals bij een burgerinitiatief of inspraakavond, dan is dat nog geen garantie dat de politiek daar vervolgens ook iets mee doet. Dat wordt problematisch wanneer mensen in de veronderstelling verkeren dat ze iets te zeggen hebben, terwijl dat in de praktijk niet zo is. (Page 44)
Helaas is het eerder regel dan uitzondering dat inwoners laat betrokken worden en nog maar weinig in te brengen hebben.42 Tot grote frustratie van inwoners, die afknappen op politiek en participatie: 'Een jaar lang voor Jan Joker zitten praten heeft niet zo veel zin', in de woorden van een van de Culemborgers. (Page 45)
Overheden, bouwbedrijven en projectontwikkelaars hoeven in principe alleen maar aan te geven óf er 'overleg met derden' is geweest. Wie die derden zijn, hoe vroeg in het proces dat overleg plaatsvindt en of dat nog iets kan veranderen aan de plannen, doet er niet toe. Kortom, geef twee willekeurige voorbijgangers een kop koffie, vertel ze over de plannen en er is aan de eis tot participatie voldaan. Op die manier begint de democratie kenmerken te vertonen van een electocratie, waar inwoners alleen op verkiezingsdag zeggenschap hebben. (Page 46)
Het toeslagenschandaal maakt volgens hoogleraar staatsrecht Alex Brenninkmeijer schrijnend duidelijk dat de Nederlandse democratische rechtsstaat niet functioneert. In een interview met Trouw zegt hij: 'We hebben een wetgever die zich niet aan de rechtsstaat houdt, een uitvoerder die de wet klakkeloos opvolgt, zonder zich om de grondrechten en de behoorlijkheid te bekreunen, en een rechter die zich gouvernementeel opstelt en het beleid alleen maar bevestigt. Alle macht is in Nederland samengeklonterd. Onze rechters geven burgers structureel minimale kansen om een zaak te winnen.'47 (Page 48)
In een echte democratie hoort iedereen evenveel invloed op de politiek te hebben. In hedendaagse democratieën is dat zelden tot nooit het geval. Ook in Nederland niet. Bedrijven, met name multinationals, hebben veel meer invloed op politieke besluiten dan burgers. (Page 49)
De OESO, de intergouvernementele Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, doet er de laatste jaren veel onderzoek naar.7° Een goed burgerberaad voldoet volgens haar aan drie criteria. Ten eerste moet het proces representatief zijn: de deelnemers zijn geloot en vormen een goede afspiegeling van de samenleving. Ten tweede moet het proces deliberatief zijn: er is voldoende tijd voor gesprekken tussen deelnemers. En ten derde moet het burgerberaad reële impact hebben: als een overheid een burgerberaad opzet, moet ze na afloop iets met de uitkomsten doen.
Omdat de deelnemers onmogelijk in een paar weken duizenden inzendingen kunnen doorspitten, lezen zij een steekproef van driehonderd inzendingen.79 Om de vele indrukken en de grote hoeveelheid informatie te verwerken, is een deel van de zondag ingeruimd voor een workshop die de deelnemers helpt om te reflecteren op wat ze gelezen en tijdens de sessies gehoord hebben. Dat is geen overbodige luxe, volgens John: 'Er waren zo veel sessies, presentaties, gesprekken. En dan hebben we [thuis] ook nog uren gelezen, dingen opgezocht... Waarschijnlijk hebben we hier meer tijd aan besteed dan een parlementaire werkgroep zou doen.' Dat stemt hem ook trots: 'We zijn waarschijnlijk de best geïnformeerde amateurs in het land', lacht hij.
Natuurlijk is daarna de discussie niet verstomd, maar de verlammende verdeeldheid heeft plaatsgemaakt voor ingrijpende veranderingen, die breed gedragen worden in de lerse samenleving. (Page 80)
Note: Van verlammende verdeeldheid naar verbindend besturen
Wat kunnen we van het lerse voorbeeld leren? Allereerst dat het van belang is dat de politiek een duidelijke opdracht, een mandaat, geeft aan het burgerberaad en dat ze vooraf vastlegt wat ze met de aanbevelingen zal doen. Worden die alleen besproken of worden ze in principe omgezet in beleid en regelgeving? En aan welke voorwaarden moeten die aanbevelingen daarvoor voldoen? Op die manier weet iedereen vooraf wat er achteraf gebeurt. Ten tweede, als de politiek eenmaal de opdracht heeft gegeven, trekt ze zich terug: het is dan aan een onafhankelijke organisatie om het burgerberaad uit te voeren. Het vertrouwen om die afstand te nemen, had de Ierse politiek een paar jaar eerder opgedaan met een soortgelijk proces." Dat burgerberaad had echter niet alleen bestaan uit burgers, maar ook uit 33 politici. Die zagen hoe serieus de burgers hun taak namen en hoe weloverwogen zij tot aanbevelingen kwamen. Het succes van dat burgerberaad, waardoor onder andere het homohuwelijk gelegaliseerd werd, gaf zo veel vertrouwen dat de regering het sindsdien niet meer nodig vond om politici te laten deelnemen.92 Nog een les: de samenleving moet zich kunnen herkennen in de deelnemers en zich betrokken voelen bij het proces. Het Ierse burgerberaad was geloofwaardig omdat het Ierland in het klein was. (Page 81)
Note: Geloofwaardig, want Ierland in het klein
Door de combinatie met een referendum e de publiekscampagne die daarmee gepaard ging, werd het nog meer een gezamenlijk project van de he le samenleving. En tot slot: het hart van het burgerberaad is de deliberatie, de gesprekken die mensen met elkaar voeren. Daar worden perspectieven afgewogen, kloven overbrugd en oplossingen bedacht. Om dat goed te laten verlopen, zijn onafhankelijke gespreksbegeleiders onmisbaar. Ook onmisbaar is de zeggenschap van de deelnemers. Zij moeten samen invloed hebben op de loop van het proces en de informatie waarop zij zich baseren. (Page 82)
Note: Hart = deliberatie
Een burgerberaad werkt, niet alleen in Ierland. Tot die conclusie komt ook de OESO na wereldwijd onderzoek.93
Waarom werkt het? De OESO geeft vijf redenen: 1 Onafhankelijkheid: de deelnemers worden niet gekozen maar geloot, en hoeven daarom geen rekening te houden met een politieke achterban of belangengroepen. 2 Kennisdiversiteit: een groep mensen met verschillende vormen van kennis en ervaring komt tot betere oplossingen dan een homogene groep experts. 3 Ruimte voor goed overleg: als mensen voldoende tijd, toegang tot informatie en gespreksbegeleiding krijgen, komen ze met gedegen en weldoordachte aanbevelingen. 4 Focus op gemeenschappelijk welzijn: de deelnemers vertegenwoordigen geen partij, geen bedrijf en geen belangengroep. Ze zitten daar als mens en hebben daarom oog voor het collectieve belang en de lange termijn. 5 Vertrouwen: mensen hebben minder vertrouwen in politici, maar ze vertrouwen wel 'mensen zoals zij. Door de gewogen loting vormt een burgerberaad een microkosmos van de samenleving, waar de rest van de bevolking zich in herkent. (Page 82)
Ondertussen groeit het verzet onder de bevolking, in het bijzonder tegen windmolenparken, maar ook tegen aardgasvrije wijken en biomassacentrales. 101 Hoewel de meerderheid van de Nederlandse burgers zich zorgen maakt over klimaatverandering en de noodzaak van klimaatmaatregelen inziet, vertaalt dit zich niet in steun voor die maatregelen.102 Geen wonder, want inwoners zijn nauwelijks gehoord, terwijl ze de gevolgen van de maatregelen wel dagelijks ondervinden. Lokale overheden breken zich het hoofd over hoe ze de klimaatdoelstellingen kunnen halen zonder volkswoede te ontketenen. Sommige gemeenten proberen inwoners nu alsnog te betrekken bij de energietransitie, maar de plannen zijn meestal al vergevorderd, waardoor er weinig ruimte is voor alternatieven. Die schijnparticipatie roept nog meer weerstand op. En dat leidt weer tot groeiende wanhoop in het politieke kamp. Hoewel politici wel lijken te begrijpen dat ze de steun van burgers nodig zullen hebben, schieten ze in een kramp bij de gedachte aan massaprotesten en de volgende verkiezingen. Toch is er een lichtpuntje. Veel mensen zijn namelijk niet verontwaardigd over de maatregelen zelf. Ze zijn verontwaardigd over de onrechtvaardige verdeling. 103 Wanneer mensen het gevoel krijgen dat zij een zwaardere last moeten dragen dan vervuilende bedrijven, zullen zij iedere klimaat- of milieumaatregel van de overheid afwijzen. Waarom zou een basisschoolleerkracht haar huis moeten verduurzamen voor 30.000 euro die ze niet heeft, terwijl multinationals ondertussen subsidie krijgen? Waarom zouden boeren willen krimpen omdat ze te veel stikstof produceren, nadat ze jarenlang van de overheid te horen hebben gekregen dat ze moeten opschalen en daarvoor gigantische investeringen hebben gedaan? En dat terwijl er alles aan wordt gedaan om andere vervuilende sectoren, zoals luchtvaart en scheepvaart, door te laten groeien - met steun van de overheid. Natuurlijk is dat frustrerend, natuurlijk leidt dat tot woede en verzet. (Page 93)
Note: Schijnparticipatie
Toch waren er ook zwaktes. Op twee cruciale punten schoot de Convention Citoyenne tekort. De organisatie koos ervoor om geen gespreksbegeleiders aan tafel te zetten, maar de deelnemers zelfstandig te laten delibereren. Een mooi ideaal, dat er in de praktijk echter toe leidde dat dezelfde mensen de gesprekken domineerden, terwijl de minder assertieven zich buitengesloten voelden en hun aandacht dan maar op hun telefoon richtten.108 Van een gelijkwaardig gesprek tussen verschillende stemmen uit de samenleving - de kern van deliberatieve democratie - was volgens aanwezige onderzoekers te weinig sprake. (Page 98)
Het Franse burgerberaad gaf vleugels aan ons pleidooi richting de politiek. Plotseling was een schijninwoners die ambitieus klimaatbeleid ontwikkelen - werkelijkheid geworden. Een aantal Nederlandse politici begon te vermoeden dat burgerberaden weleens konden helpen in die zo stroef verlopende energietransitie. Maar eerst wilden ze meer zekerheid. En dus nam een brede coalitie van SP tot vVD in oktober 2020 een motie aan om een onafhankelijke commissie onderzoek te laten doen naar de mogelijkheden van burgerberaden."
118 De onderzoekscommissie, onder leiding van de voormalige Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer, startte haar werk in december van dat jaar en vroeg onder andere Bureau Burgerberaad om feedback te geven op haar voorlopige bevindingen. Dat rapport, Betrokken bij klimaat. Burgerfora aanbevolen, verscheen een paar dagen na de landelijke verkiezingen van maart 2021. De conclusie: burgerberaden hebben 'de potentie om burgers beter te betrekken bij het vormgeven en uitvoeren van klimaatbeleid in Nederland' en bovendien kunnen ze 'een waardevolle bijdrage zijn aan onze democratie.119 Terecht benadrukte de commissie dat burgerberaden daarvoor wel aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen, want 'het afbreukrisico bij slechte participatie is groot. Daarom moeten burgerberaden inhoudelijk en financieel degelijk voorbereid worden, een goede vraagstelling hebben, voldoende commitment krijgen van de politiek, de middelen hebben om een representatieve groep deelnemers samen te stellen, en moet vooraf duidelijk zijn op welke manier de uitkomst van het burgerberaad opgenomen wordt in de politieke besluitvorming.
Ook adviseert de commissie-Brenninkmeijer zowel politiek als samenleving met klem om een 'lerende houding' aan te nemen: geef organisatoren van en deelnemers aan burgerberaden de ruimte om ervaring op te doen, om fouten te maken en daarvan te leren.120 Ga 'leren door te doen', is de aanbeveling. (Page 106)
Een van die deelnemers was Priscillia Ludosky, de Française die met haar petitie tegen de brandstofverhoging de gelehesjesbeweging mee in gang zette. 127 In het voorgesprek vertelde ze me hoe de hoopvolle belofte van Emmanuel Macron om alle aanbevelingen ongefilterd over te nemen inmiddels was uitgedraaid op een grote teleurstelling. De aanbevelingen zijn grotendeels gesneuveld in de Franse Senaat. Slechts 15 maatregelen werden goedgekeurd voor wetgeving, 55 andere werden flink afgezwakt of aangepast.18 Uiteindelijk gebeurde met 79 aanbevelingen, waaronder het verbod op reclame voor vervuilende producten, helemaal niets. Ook het referendum over ecocide werd afgeblazen. Ludosky voelde zich, net als de honderdvijftig deelnemers, belazerd door de regering. Zo ook de ruim honderdduizend Fransen die in maart 2021 de straat opgingen om te demonstreren tegen dit slappe aftreksel van dat 'grootse democratische en menselijke avontuur'. In plaats van meer vertrouwen te scheppen, veroorzaakte Macron alleen nog maar meer wantrouwen en woede.
Die les is fundamenteel. Macron had de opdracht voor het burgerberaad niet op eigen titel moeten geven, maar idealiter samen met het Fran se parlement. Dan was de opdrachtgever tegelijk de instelling geweest die de aanbevelingen in nieuwe wetgeving moest omzetten. Zo hadden Macron en parlement gezamenlijk iets kunnen beloven dat ze ook konden waarmaken. (Page 111)
Het Ostbelgien-model combineert dus een permanent burgerberaad van anderhalf jaar dat de onderwerpen bepaalt, met ad-hoc-burgerberaden van enkele maanden die de aanbevelingen ontwikkelen. Na afloop blijft de permanente raad in contact met de politiek om de voortgang te bewaken. Niet onbelangrijk: de overheid verplicht zich om binnen een jaar te reageren en als ze toch besluit af te wijken, moet ze dat schriftelijk motiveren. Het advies is dus niet bindend, maar wel erg dwingend. (Page 130)
Nederland zou bijvoorbeeld honderdvijftig gelote Nederlanders vanaf 15 jaar voor anderhalf jaar kunnen benoemen met de opdracht minimaal drie ad-hoc-burgerberaden te initiëren over welk onderwerp dan ook. De politiek kan weliswaar suggesties voor onderwerpen leveren, maar het burgerberaad beslist. Dit permanente burgerberaad zou bijvoorbeeld de status van 'openbaar lichaam' kunnen krijgen, de rechtsvorm die ook de Sociaal-Economische Raad heeft. 145 Op die manier zou het burgerberaad een sterk mandaat krijgen en zelfstandig kunnen opereren, terwijl de regering een toezichthouder kan aanwijzen. De grondwet hoeft er niet voor gewijzigd te worden. Het enige dat nodig is, is een gewone wet die de taken en bevoegdheden van het burgerberaad omschrijft. En vertrouwen van de politiek in de inwoners van Nederland. (Page 132)
Note: Permanent landelijk burgerberaad binnen bestaande wetgeving, status a la SER
Na bijna veertig jaar politieke impasse kwamen 99 burgers binnen een halfjaar met een weldoordachte oplossing. Een oplossing die vrij is van partijpolitieke overwegingen en jarenlange lobby. Een ambitieuze oplossing bovendien, die op veel meer steun kan rekenen dan politici hadden gedacht op basis van opiniepeilingen en (sociale) media. Dankzij het burgerberaad kon eindelijk de grondwet worden aangepast.